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關鍵詞 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權；確權登記頒證工作；措施；福建將樂
中圖分類號 F301.11 文I標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）21-0293-01
1 基本情況
將樂縣國土總面積2 246 km2，國土“二調(diào)”耕地面積1.3萬 hm2，轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，135個行政村，農(nóng)業(yè)人口15.7萬人。該縣按照“試點先行，全面鋪開”的工作思路，于2015年12月17日召開試點村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作動員會議，并積極開展試點工作。2016年3月7日，在試點工作基本完成的基礎上，召開了全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作動員大會，全面推開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。截至8月底，全縣已完成航攝及DOM制作1 300 km2，占57.9%；完成土地確權資料收集的村44個，占 32.6%；農(nóng)戶1.2萬戶，占36.5%；完成權屬調(diào)查的村12個，占8.9%；完成公示的村5個，占3.7%。
2 主要工作措施
2.1 強化組織領導
縣委、縣政府高度重視確權登記頒證工作，成立了以縣政府主要領導為組長，分管領導為副組長，各相關單位主要領導為成員的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記工作領導小組，并印發(fā)《將樂縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作方案》（將政辦〔2015〕2號），明確了工作目標、主要任務和工作要求；縣政府多次召開專題會議對土地確權工作進行研究部署、落實工作經(jīng)費，及時協(xié)調(diào)解決遇到的困難和問題。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應成立領導小組，制定了土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作方案，135個行政村也分別成立工作小組和矛盾糾紛調(diào)處小組。全縣上下形成縣領導親自抓，分管領導具體抓，縣直有關單位通力協(xié)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村具體實施的良好工作格局。
2.2 廣泛宣傳發(fā)動
為有效推進工作，將樂縣精心組織開展了形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳和培訓工作。一方面，抓好政策宣傳。全縣共印發(fā)《致農(nóng)民朋友的一封信》等宣傳材料逾4萬份。各村村務公開欄均張貼有宣傳海報，并懸掛宣傳標語、橫幅。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村還通過短信、微信等方式，開展政策宣傳。通過宣傳，讓農(nóng)戶都了解此次確權登記頒證工作的目的、意義、內(nèi)容和原則，有效地提高了群眾對此項工作認知度和支持度，并調(diào)動起農(nóng)民群眾的積極性和主動性。另一方面，抓好業(yè)務培訓。縣、鄉(xiāng)兩級先后召開了13場動員大會，通過以會代訓形式培訓縣、鄉(xiāng)、村工作人員675人[1]。通過培訓，工作人員對作業(yè)流程、相關政策等有了更加深入的了解，為確權工作的開展打下良好基礎。
2.3 加強督促檢查
把各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地確權登記頒證工作列入重點工作目標責任制進行考核。縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記工作領導小組定期、不定期組織人員到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進行跟蹤檢查，對工作中出現(xiàn)的新情況、新問題及時了解并解決，對工作進展情況進行通報，從而督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)切實落實責任，同時加快工作進度。
2.4 及時化解矛盾
土地確權登記頒證工作關乎農(nóng)民群眾切身利益，必須依法依規(guī)有序推進。2016年以來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合實際，以1998年二輪延包時簽訂的土地承包合同和頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權證書為基礎，開展入戶摸底調(diào)查，同時結合當?shù)剞r(nóng)村土地承包現(xiàn)狀，依據(jù)政策“對癥下藥”。堅持公開、公平、公正的原則，實行“一村一策、一事一議”解決矛盾的辦法，村一級成立村糾紛調(diào)解小組，由村民選出的有威望、了解實情、辦事公道、說話有分量的老組長、老黨員和老干部擔任小組成員，負責協(xié)調(diào)解決本村的問題和各種矛盾糾紛，并實行縣鄉(xiāng)村聯(lián)動，以充分發(fā)揮村綜治協(xié)管員和土地協(xié)管員的作用，力爭做到“糾紛不出組，矛盾不出村，大事不出鎮(zhèn)”。自開展農(nóng)村土地確權工作以來，全縣還沒有出現(xiàn)土地確權的和上訪事件[2]。
3 存在的問題
雖然將樂縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作取得了一定進展，但也存在一些困難和問題：一是中標單位未能及時交付航攝及DOM制作數(shù)據(jù)，導致確權工作一直停留在土地確權資料收集階段，無法開展后續(xù)的權屬調(diào)查指界、審核公示等工作，造成將樂縣土地確權工作進度較慢。二是部分村主干對本次土地經(jīng)營權確權登記頒證工作心存顧慮，積極性不高。且二輪土地承包至今已10余年，部分村人地矛盾突出、土地糾紛不少，特別是城中村，人多地少，原來被征地農(nóng)戶在此次確權工作中提出不要糧差要承包地，村里無法解決，承包方案難以確定，影響確權工作開展。三是將樂縣外出務工人數(shù)較多，全縣各村基本上均有50%以上的農(nóng)民外出務工，溝通、協(xié)調(diào)方面工作量較大，影響工作進度[3-4]。
4 下一階段工作安排
下一階段，將樂縣將針對存在的問題按照市委、市政府的統(tǒng)一部署要求，進一步落實責任，制定切實可行的整改措施和辦法，加大工作推進力度。一是加快工作進度。目前，中標單位已提交部分航攝底圖，將進一步督促中標單位增加人手，重點安排作業(yè)人員入駐已出圖的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展權屬調(diào)查指界、審核公示等后續(xù)工作，力爭年底保質(zhì)保量完成“50%以上行政村完成權屬調(diào)查、30%以上行政村完成確權登記頒證”的年度工作目標。二是積極破解難題。針對將樂縣農(nóng)村外出
務工人員較多的現(xiàn)狀，充分利用外出經(jīng)商、務工人員中秋、春節(jié)、清明返鄉(xiāng)的有利時機，發(fā)動鄉(xiāng)、村干部進村入戶開展點對點宣傳，組織返鄉(xiāng)群眾參與確權調(diào)查、指界、公示，確保工作順利進行。三是解決矛盾糾紛。針對部分村存在的承包地糾紛，發(fā)揮村矛盾糾紛排查小組的作用，本著“尊重歷史，面對現(xiàn)實”原則，依法依規(guī)協(xié)調(diào)、化解矛盾，突破瓶頸，加快確權工作進度。四是強化督促檢查[5]。圍繞確權登記頒證工作進度，加強督促指導，實行“每月一通報、一季一督查”，并對進度明顯滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導進行約談，切實增強工作責任感和緊迫感。
5 參考文獻
[1] 張曉山.關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的幾個問題[J].上海國土資源，2015（4）：1-4.
[2] 尚旭東.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證：快速推進的“近憂”與“遠慮”[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2016（1）：80-83.
[3] 胡曉濤.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記面臨的困境與對策[J].南都學壇，2014（6）：86-88.
一是穩(wěn)步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作。今年，全市有24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的276個村開展了農(nóng)村土地確權工作。市確權領導小組下發(fā)了《關于做好2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的通知》，對2016年確權工作提出新要求，對2014年和2015年確權工作進行了再部署。截至目前，全市各級共召開動員會議19次；印發(fā)宣傳材料9.3萬余份，張貼宣傳標語、條幅453條；舉辦培訓班61期，培訓人員938人次；已有258個試點村開展土地實測工作，實測面積110萬畝，實測地塊42.3萬塊。
二是加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。按照“加快發(fā)展、逐步規(guī)范、創(chuàng)新機制、提檔升級”的思路，繼續(xù)加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體工作培育力度，鼓勵發(fā)展多種形式的農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場，規(guī)范合作社內(nèi)部運行機制，引導建立專業(yè)合作社聯(lián)合社，提升帶動農(nóng)戶能力、自我發(fā)展能力和市場競爭能力，帶動農(nóng)戶在一、二、三產(chǎn)業(yè)融合中實現(xiàn)增收，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前，全市已評定示范性家庭農(nóng)場22家，并頒發(fā)“通化市市級示范性家庭農(nóng)場”牌匾。這22家示范性家庭農(nóng)場分別從事水稻玉米種植、食用菌培育、養(yǎng)豬養(yǎng)殖等行業(yè)。
三是農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作。自吉林省農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作啟動以來，通化市認真貫徹落實《關于印發(fā)〈吉林省農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作方案（試行）〉的通知》要求，通過加強組織領導，強化相關業(yè)務培訓，突出管理服務的重點，夯實管理服務的基礎，全市農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作進展順利，取得了較好的成效，得到了廣大農(nóng)民，特別是家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的歡迎。目前，各試點分別與農(nóng)行、農(nóng)村信用社密切配合，已為43戶農(nóng)民發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款1418萬元，抵押面積6745.08畝。
四是積極推動農(nóng)村產(chǎn)權制度改革工作。農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試點已正式啟動。按照《吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革試點方案》要求，通化市經(jīng)過層層把關，確定輝南縣朝陽鎮(zhèn)新勝村、柳河縣柳河鎮(zhèn)先鋒村、通化縣快大茂鎮(zhèn)東安村為全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革試點村。截至目前，各試點縣都成立了組織領導機構，制定了試點方案，已完成試點村前期基礎資料摸底工作。現(xiàn)正在開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點村資產(chǎn)清查核實工作。確保試點工作有計劃、有組織、有步驟地進行。
為全面貫徹落實黨的十精神，積極穩(wěn)妥推進全鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進農(nóng)業(yè)基本現(xiàn)代化，現(xiàn)結合我鎮(zhèn)實際，提出如下實施意見。
一、指導思想
堅持以科學發(fā)展觀為指導，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為總抓手，以穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系為基礎，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)要素配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加農(nóng)民收入為目標，著力創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權流轉形式，著力培育新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，不斷完善農(nóng)村土地流轉與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策支持、指導服務體系，實現(xiàn)全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、標準化、規(guī)模化和集約化。
二、目標任務
2013年全鎮(zhèn)完成2個村的確權登記頒證工作，新增5個規(guī)模經(jīng)營整體推進村，新增48個規(guī)模經(jīng)營面積100畝以上的種植大戶、家庭農(nóng)場，新增規(guī)模經(jīng)營面積7605畝（詳見附件）。到2015年全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積占比達85%。
三、基本原則
1.堅持穩(wěn)定家庭承包、放活經(jīng)營方式的原則。在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度和土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和經(jīng)營權分離，鼓勵農(nóng)戶采取轉包、出租、入股、轉讓、互換等形式流轉土地經(jīng)營權，促進土地資源的合理配置、有效使用。
2.堅持農(nóng)民自愿、積極引導的原則。引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營必須切實保障農(nóng)民合法權益和經(jīng)濟利益，通過政策宣傳和典型示范等，積極引導農(nóng)戶積極參與土地流轉和規(guī)模經(jīng)營。
3.堅持保護耕地、有償流轉的原則。土地流轉不得改變土地所有權的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞耕作層，切實保護耕地質(zhì)量；要尊重農(nóng)民承包權，實行有償流轉，切實維護農(nóng)戶的合理收益。
4.堅持集中連片、集約經(jīng)營的原則。土地流轉要與農(nóng)業(yè)區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)基地建設、土地整理開發(fā)結合起來，與培育規(guī)模經(jīng)營主體結合起來，實現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營和生產(chǎn)要素優(yōu)化配置。
5.堅持規(guī)范操作、公開透明的原則。要充分發(fā)揮鎮(zhèn)現(xiàn)有土地流轉交易平臺功能，積極探索土地流轉儲備機制，遵循現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策規(guī)定，做到公開、公平和公正，依法規(guī)范操作。
四、工作措施
1.因地制宜，分類實施。緊密結合鎮(zhèn)村經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)狀況和資源優(yōu)勢，堅持因地制宜，選擇經(jīng)營方式，主推三種模式：一是積極推進土地集中型，通過租賃、轉包、置換等形式流轉，集中土地實施規(guī)模經(jīng)營。二是大力發(fā)展專業(yè)合作型，通過引導農(nóng)戶以承包土地入股組建土地股份合作社，以及發(fā)展“生產(chǎn)在家、服務在社”的農(nóng)民專業(yè)合作社等途徑，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。三是全面實施統(tǒng)一服務型，實行統(tǒng)一布局、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一植保、統(tǒng)一管理，為農(nóng)民提供全程專業(yè)化服務。
2.確權登記，夯實基礎。加快開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記，精心編制方案，明確目標任務、業(yè)務操作、時間部署和責任要求，確保確權登記有序開展。規(guī)范工作流程，實施“七步”登記工作流程：即宣傳發(fā)動、業(yè)務培訓；實地核實、繪制圖籍；圖表公示、查漏糾錯；上門服務、申請登記；完善資料、張榜公示；登記發(fā)證、歸檔留存；錄入系統(tǒng)、信息管理。實現(xiàn)一組一圖表、一組一登記、一戶一檔案。確保年內(nèi)全鎮(zhèn)完成2個村的確權登記頒證工作，利用三年時間全面完成登記頒證工作。
3.培育主體，防范風險。立足提升傳統(tǒng)農(nóng)民，引入新型農(nóng)民，培育骨干農(nóng)民，推動規(guī)模經(jīng)營主體職業(yè)化。明確規(guī)模經(jīng)營主體培訓范圍，鼓勵從農(nóng)村實用人才、農(nóng)村青年致富帶頭人、鎮(zhèn)農(nóng)技、農(nóng)機、農(nóng)經(jīng)人員、村組干部、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、農(nóng)民經(jīng)紀人中培育一批專業(yè)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場主、合作組織領辦人。加強規(guī)模經(jīng)營主體培訓，深入實施“萬民農(nóng)民素質(zhì)培訓工程”、農(nóng)村勞動力培訓“陽光工程”，加強勞動技能、實用技術、經(jīng)營管理等方面的知識培訓，提高規(guī)模經(jīng)營主體生產(chǎn)管理能力。建立規(guī)模經(jīng)營主體招投標評審體系，嚴防選人不當造成經(jīng)營風險，影響農(nóng)民流轉收益。
4.搭建平臺，完善服務。依托鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)綜合服務平臺，做好農(nóng)村土地流轉的供求登記、信息、政策咨詢、合同簽訂、資料歸檔等工作。鎮(zhèn)土地流轉交易服務中心對農(nóng)民入股土地實行公開流轉競標交易，發(fā)揮農(nóng)村土地市場價值潛能，讓農(nóng)民獲得更多的土地股權收益。組建農(nóng)機、農(nóng)技、植保等各類服務型農(nóng)民專業(yè)合作社，實現(xiàn)從種到收為農(nóng)服務功能全覆蓋，每個村確保組建1個農(nóng)機合作社、1個植保合作社。
五、組織領導
1.強化組織領導。各村由村支部書記牽頭，建立村兩委會全體成員參加的工作組，制訂具體工作方案；分工鎮(zhèn)干要會同村兩委會共同作戰(zhàn)，認真做好群眾工作，確保本村任務的完成。
一、指導思想、任務目標
（一）指導思想。認真貫徹落實黨的全會精神，以第二次土地調(diào)查為契機，以建立產(chǎn)權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度為目標，維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合法權益，促進農(nóng)村土地合理利用，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎，加快城鄉(xiāng)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。
（二）任務目標。本次農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證按照土地總登記模式開展，其主要工作任務是對城鎮(zhèn)建成區(qū)以外的所有農(nóng)村集體土地進行確權登記發(fā)證，包括集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權。到年底，全區(qū)農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作全面完成，全區(qū)農(nóng)村集體建設用地使用權和宅基地使用權確權登記發(fā)證工作完成50％以上。到年底，全面完成全區(qū)農(nóng)村集體建設用地使用權和宅基地使用權的確權登記發(fā)證工作。在此基礎上，基本建立全區(qū)城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)。
二、基本原則
（一）依法依規(guī)。以“權屬來源合法、界址清楚無爭議、面積量算準確”為原則，嚴格執(zhí)行土地確權登記發(fā)證的法律、法規(guī)、政策規(guī)定和技術規(guī)范要求。嚴禁通過土地確權登記發(fā)證將違法違規(guī)用地合法化。
（二）便民高效服務。本著方便群眾、提高效率的原則，以鎮(zhèn)（街道）為單位設立服務窗口，抽調(diào)業(yè)務精干人員，嚴格遵守法定程序，簡化辦事流程，提高服務效率和質(zhì)量。
（三）妥善處理權屬糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。本著依法依規(guī)、尊重歷史、面對現(xiàn)實、實事求是、維護和諧穩(wěn)定的原則，妥善處理因土地權屬而引起的爭議或糾紛，積極化解土地矛盾。
（四）充分利用已有成果資料。包括第二次土地調(diào)查工作中形成的圖件、數(shù)據(jù)庫成果資料，年以來土地確權登記發(fā)證的成果資料，還包括近年的土地利用動態(tài)遙感影像資料、土地統(tǒng)計臺帳等資料。
（五）加強信息化管理。與日常地籍管理、地籍管理信息化建設相結合，實現(xiàn)土地登記與土地調(diào)查有機銜接，推進地籍信息化動態(tài)管理、查詢，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地籍管理信息系統(tǒng)，全面提高地籍管理在國土資源管理中的基礎和核心地位。
三、工作步驟
（一）準備階段。底前，完成全區(qū)集體土地確權登記發(fā)證工作實施方案的編寫、論證工作，成立加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作領導小組；確定全區(qū)農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作范圍，根據(jù)確定的范圍落實工作經(jīng)費；根據(jù)工作實施方案成立區(qū)、鎮(zhèn)（街道）集體土地確權登記發(fā)證工作相應機構，落實培訓區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村、國土資源所以及專業(yè)測繪隊伍參與確權調(diào)查有關工作人員；全區(qū)農(nóng)村集體土地確權登記公告。
（二）實施階段。開展集體土地所有權權屬調(diào)查和村莊地籍調(diào)查，建設農(nóng)村地籍數(shù)據(jù)庫和城鄉(xiāng)一體的地籍管理信息系統(tǒng)。以農(nóng)村地籍數(shù)據(jù)庫為基礎，按照土地總登記的要求，集中受理確權登記申請。登記申請資料和地籍調(diào)查成果經(jīng)初審符合登記要求的，以村為單位將權屬審核結果進行公告，公告期滿無異議的，經(jīng)國土資源部門審核、區(qū)政府審批后，為權利人頒發(fā)集體所有權證書、集體建設用地使用權證書或宅基地權利證書。
（三）總結檢查階段。對集體土地所有權登記發(fā)證工作進行檢查總結；對集體建設用地使用權、宅基地使用權發(fā)證工作進行檢查總結。對集體土地確權登記發(fā)證工作中的成果資料進行整理、自查和數(shù)據(jù)匯總，對工作的組織實施情況進行總結，形成工作成果、數(shù)據(jù)報告和工作總結，上報市加快推進集體土地確權登記發(fā)證工作領導小組辦公室。
四、有關要求
（一）權屬確認。
1．區(qū)別對待，依法確認集體土地所有權。
（1）凡是土地界線清楚，土地更新調(diào)查時已簽訂了土地權屬界線協(xié)議書，由相鄰權屬單位重新簽字蓋章確認后，采取“組有村管”的方式，將《集體土地所有證》發(fā)放給村民委員會。
（2）屬于鎮(zhèn)（街道）農(nóng)民集體所有的土地，確認給該鎮(zhèn)（街道）農(nóng)民集體，沒有鎮(zhèn)（街道）農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的，鎮(zhèn)（街道）集體土地所有權由鎮(zhèn)政府（街道辦事處）代為行使。
（3）不能證明屬于鎮(zhèn)（街道）農(nóng)民集體所有或村（社區(qū)）小組農(nóng)民集體所有的集體土地，應依法確認村農(nóng)民集體所有。對于已經(jīng)打破了村（社區(qū)）小組農(nóng)民集體土地界線的地區(qū)，應本著尊重歷史，面對現(xiàn)實的原則，將集體土地所有權確認給村農(nóng)民集體。
（4）因“合村并組”導致行政村或村（社區(qū)）小組區(qū)劃調(diào)整的，將土地所有權確定給合并后的村農(nóng)民集體所有，但不得改變各農(nóng)業(yè)集體成員在合并前所享有的土地份額。
（5）因采煤塌陷村莊搬遷、土地綜合整治等情形，涉及土地所有權調(diào)整的，要在經(jīng)農(nóng)民集體協(xié)商同意或按土地調(diào)整協(xié)議約定，確保農(nóng)民利益不受人侵害的前提下確定土地所有權。
2．注重現(xiàn)實，穩(wěn)妥開展集體建設用地使用權確權登記。
（1）凡屬于經(jīng)過依法批準使用的集體建設用地，按照批準文件確權。
（2）凡屬于歷史沿用的集體建設用地，按不同時期的政策規(guī)定確權。之前占用并使用至今的，按實際使用狀況確權。至之間占用并使用至今的，按照《村鎮(zhèn)建設用地管理條例》等規(guī)定處理后確權。以后占用的，按照占用時的《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定處理后確權。
（3）依法取得集體建設用地的鎮(zhèn)（街道）、村企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并、改制等情形致使土地使用權發(fā)生轉移的，應當及時辦理變更土地登記。但鎮(zhèn)（街道）、村辦的企業(yè)以及學校、醫(yī)院、敬老院等單位因管理權限上收的，土地的所有權、使用權不因此而發(fā)生變化，土地權利仍確定給原權利人。
（4）鎮(zhèn)（街道）、村辦企、事業(yè)單位因倒閉、合并等原因?qū)е峦恋亻e置的，其集體建設用地使用權由原土地所有權人收回，另行安排使用。
下列情況之一的不予確權登記：
①土地權屬爭議尚未解決的；
②土地違法違規(guī)行為尚未處理或正在處理的；
③以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鎮(zhèn)（街道）村公共設施和公益事業(yè)建設”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設的；
④以租代征使用農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設的；
⑤明確定性為“小產(chǎn)權房”的；
⑥土地管理政策法規(guī)規(guī)定的其他情形。
3．尊重歷史，分階段確認宅基地使用權。
（1）根據(jù)《省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十三條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶不得超過200平方米。超出面積只登記不確權發(fā)證。
（2）年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，按實際使用面積進行勘丈，制作宗地圖和進行土地登記，按法定面積標準予以確權。
（3）年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至年《中華人民共和國土地管理法》實施時止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，應按當時的政策規(guī)定確權宅基地使用權，超過面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規(guī)定處理后，按實際使用面積進行勘丈，制作宗地圖和進行土地登記，按法定面積標準予以確權。
（4）年《中華人民共和國土地管理法》實施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，應依法確權宅基地使用權，超過面積標準的，按照實際批準面積進行確權，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內(nèi)注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設時，按有關規(guī)定進行處理，并按照法定的土地面積標準重新確權登記。
（5）非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，只要房屋產(chǎn)權沒有變化的，可以確定其宅基地使用權，在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為非本農(nóng)民集體成員”。房屋拆遷后沒有批準重建的，宅基地使用權由農(nóng)民集體收回。
（6）符合宅基地申請條件的，依法接受轉讓、購買房屋取得的宅基地，可確認宅基地使用權；因繼承房屋而取得的宅基地，可以確認宅基地使用權。
（7）空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確認宅基地使用權。已經(jīng)確認宅基地使用權并頒發(fā)證書的，報經(jīng)區(qū)人民政府批準，注銷其土地登記，宅基地由農(nóng)民集體收回。
（8）新申請的宅基地，按照國家和省有關規(guī)定辦理宅基地使用權確權和登記發(fā)證。
（9）原為本集體經(jīng)濟組織成員，因集體經(jīng)濟組織機構調(diào)整而轉到其他集體經(jīng)濟組織，因工作需要離開本集體經(jīng)濟組織或轉為城鎮(zhèn)戶口等原因，宅基地仍在繼續(xù)使用，面積符合規(guī)定的，由所在集體經(jīng)濟組織出具證明材料，確定宅基地使用權。
下列情況之一的不予確權登記：
①宅基地使用者未申請登記的；
②地上建筑物權屬不清的；
③土地權屬爭議尚未解決的；
④土地違法違規(guī)行為尚未處理或正在處理的；
⑤一戶多宅的；
⑥城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和建造住宅的；
⑦不符合土地利用總體規(guī)劃或鄉(xiāng)、村建設規(guī)劃的；
⑧出租、出賣住房后，再次申請宅基地的；
⑨經(jīng)批準即將征用、拆遷的宅基地；
⑩土地管理政策法規(guī)規(guī)定的其他情形。
（二）建立土地登記簿。宗地劃分、宗地編號、地類編號、界址點編號、宗地圖編繪及要素內(nèi)容等按有關規(guī)定執(zhí)行。凡確權登記的宗地，必須根據(jù)土地登記審批表填寫土地登記卡，將登記卡按街坊(村)及宗地號順序排列組裝成土地登記簿，并按土地登記卡建立土地歸戶卡。在建立紙質(zhì)土地登記簿同時建立電子土地登記簿，并明確專人管理及更新，確保其現(xiàn)實性、真實性。
（三）爭議地、插花地、無權源土地等土地的處理。切實做好對爭議地、插花地、飛地及無權源土地的處理。加強對土地權屬爭議的調(diào)處，對協(xié)商不成無法確認權屬的土地，以爭議地單獨劃出統(tǒng)計造冊，暫不確權發(fā)證。插花地及飛地，能夠確定權屬的，應予登記發(fā)證；暫時無法劃定權屬的地塊，可維持現(xiàn)狀，但應調(diào)查統(tǒng)計造冊。對無權屬來源的集體建設用地、宅基地，可調(diào)查上圖，統(tǒng)計造冊，暫不確權登記。
（四）工作協(xié)作。區(qū)人民政府是農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的主體，具體負責和推進集體土地確權登記工作。鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責每個集體土地所有權主體權屬界線調(diào)查確定和集體建設用地使用權、宅基地使用權界址調(diào)查確定的部署和組織落實，并協(xié)助國土資源部門對集體土地登記申請情況進行初步審查。村委會負責在指定時間內(nèi)，按照歷史形成及目前實際擁有的土地權屬范圍，協(xié)商劃定各集體土地所有權主體之間的權屬界線，埋設界線拐點，按規(guī)定完成指界人簽字蓋章確認手續(xù)，組織完成村內(nèi)的集體土地使用權、宅基地使用權的界址調(diào)查、設定和指界人簽字蓋章確認等工作。
五、工作程序
（一）申請。
1.集體土地所有權
農(nóng)村集體土地所有權分別屬于鎮(zhèn)（街道）、村、村民小組農(nóng)民集體所有，其中村是我區(qū)集體土地所有權最基本的權利主體。
請登記應當提供下列資料：
（1）土地登記申請書；
（2）申請人身份證明材料；
（3）土地權屬來源證明；
（4）其他證明材料。
有下列資料之一的，可以認定為集體土地所有權權屬來源資料：
（1）土地詳查時頒發(fā)的土地所有權證；
（2）實施《六十條》時確定為集體土地的相關資料；
（3）鎮(zhèn)（街道）、村共同出具有關面積和界線證明；
（4）其他有關證明農(nóng)村土地權屬的歷史資料及集體土地所有權形成和演變的資料。
2.集體建設用地使用權和宅基地使用權
集體建設用地使用權由使用集體土地的單位（組織）及法定代表人或使用集體土地的個人申請登記，宅基地由戶主申請。
請登記應當提供下列資料：
（1）土地登記申請書；
（2）申請人身份證明材料；
（3）土地權屬來源證明；
（4）地上附著物權屬證明（由村委會出具證明，鎮(zhèn)或街道審查）；
（5）其他證明材料。
（二）地籍調(diào)查。國土資源管理部門負責組織各鎮(zhèn)（街道）及專業(yè)測繪隊伍開展地籍調(diào)查。全區(qū)農(nóng)村土地所有權調(diào)查統(tǒng)一使用1:10000比例尺的基礎圖件。集體土地所有權確認以第二次土地調(diào)查及年度土地變更調(diào)查中形成的村集體土地權屬調(diào)查的資料、圖件為基礎，充分利用《土地權屬界線協(xié)議書》等指界資料，開展集體土地所有權界址點的現(xiàn)場標定和測量工作，采用GPS定位技術實測所有權界址坐標。原簽訂的《土地權屬界線協(xié)議書》及調(diào)查成果不能滿足此次所有權總登記發(fā)證要求，需增設界址的，可按原《土地權屬界線協(xié)議書》確定的界線和走向，由各方法定代表或委托人現(xiàn)場指認和設置界標，并作為原協(xié)議書的補充，用于所有權登記發(fā)證。集體土地所有權的界線核定工作優(yōu)先采用雙邊確界模式；其次可采用農(nóng)民集體各自單邊走界模式（重疊部分為爭議區(qū)）；如相鄰農(nóng)民集體中的一方不配合、不提供單邊界線的，可采用缺席指界模式核定雙方界線。集體建設用地使用權、宅基地使用權確認以行政村為單位，按照《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》和《省農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證及數(shù)據(jù)庫建設技術細則》的要求，開展集體建設用地使用權、宅基地使用權的調(diào)查工作，全區(qū)村莊地籍調(diào)查統(tǒng)一使用1：500比例尺的基礎圖件，土地用途具體分類按《土地利用現(xiàn)狀分類》確定。
已辦理土地登記發(fā)證的國有農(nóng)場和其他國有土地，可直接以登記確認的界址為依據(jù)，確認相鄰的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的土地權屬界線。
（三）登記材料組織匯總。以村為單位，各鎮(zhèn)（街道）負責組織本轄區(qū)內(nèi)已完成的集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權地籍調(diào)查成果及申請資料，并對材料初審，按每月一次匯總初審通過的材料報送至區(qū)國土資源分局；
（四）審核。區(qū)國土資源分局根據(jù)各鎮(zhèn)（街道）報送的地籍調(diào)查成果及申請資料，對土地權屬性質(zhì)、權屬來源、四至、面積、用途（地類）等進行審核。
（五）公告。經(jīng)審核，符合登記條件的，將確權登記結果在現(xiàn)場予以公告，公告期限為15日。集體土地所有權登記公告張貼在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）宣傳欄或村委會宣傳欄內(nèi)；集體建設用地使用權登記公告張貼在登記宗地現(xiàn)場和該宗地所有權人辦公場所宣傳欄內(nèi)；宅基地使用權登記公告以村為單位集中張貼在該村委會宣傳欄內(nèi)。
（六）注冊登記、頒發(fā)土地證書。集體土地所有權、使用權公告期滿無異議的，由區(qū)國土資源分局報區(qū)人民政府批準，予以注冊登記，并向土地所有權人、使用權人頒發(fā)土地證書。登記卡應記載權屬總面積及耕地面積和建設用地面積，土地證書填寫土地權屬總面積。利用第二次全國土地調(diào)查工作成果的，應在土地證記事欄加以備注。
六、工作成果
（一）文字資料：工作方案、工作總結、有關文件、會議資料等。
（二）圖件成果：反映集體土地所有權界線、農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權的村莊地籍圖，宗地圖。
（三）調(diào)查統(tǒng)計表冊：以行政村為統(tǒng)計單位的集體建設用地、宅基地、未確權登記宗地（含有爭議宗地）及國有土地權屬面積統(tǒng)計表；以鎮(zhèn)（街道）為統(tǒng)計單位的集體所有土地、集體建設用地、宅基地、未確權登記宗地（含有爭議宗地）及國有土地權屬面積匯總表。
（四）土地登記資料成果：土地登記申請表及有關權源文件，土地登記審批表，土地登記申請審核情況公告（存根和照片），土地登記卡、歸戶卡、土地證書簽收簿，宗地圖（界線相鄰各方簽字蓋章）、坐標冊等資料。
（五）數(shù)據(jù)庫成果：建立全區(qū)農(nóng)村地籍管理信息系統(tǒng)，包括調(diào)查數(shù)據(jù)、登記數(shù)據(jù)等。
七、保障措施
（一）加強組織領導。區(qū)政府組織成立加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作領導小組，負責加快推進農(nóng)村集體土地確權發(fā)證工作的組織實施、督導檢查和情況綜合。領導小組辦公室設在區(qū)國土資源分局，負責業(yè)務指導和檢查，推進工作落實；財政部門負責將工作經(jīng)費納入預算，確保資金落實到位并監(jiān)督資金使用；農(nóng)業(yè)部門負責協(xié)助確定集體土地地類、位置和面積；公安部門負責協(xié)調(diào)調(diào)閱戶籍檔案；民政部門負責行政邊界確定和行政邊界爭議調(diào)處工作；林業(yè)部門負責協(xié)調(diào)國有林區(qū)與農(nóng)村集體土地的權屬界限工作；水務部門負責協(xié)調(diào)水利設施占用的國有土地與農(nóng)村集體土地的權屬界限工作；公路部門負責國道、省道等道路占用的國有土地與農(nóng)村集體土地的權屬界限相關工作；區(qū)、法制部門負責協(xié)調(diào)在簽界工作中可能出現(xiàn)的維穩(wěn)問題，并提供相關法律支撐。
（二）保障工作經(jīng)費。農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證有關工作經(jīng)費足額納入財政預算，統(tǒng)籌安排，保障工作的順利開展。同時，要加強專項經(jīng)費的使用管理和監(jiān)督工作，切實做到專款專用。
（三）嚴格規(guī)范工作。農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作嚴格執(zhí)行國土資源部《土地登記辦法》及相關的法律法規(guī)；使用國土資源部統(tǒng)一制發(fā)的土地登記表格。農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證具體操作規(guī)程，依據(jù)《省農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證及數(shù)據(jù)庫建設技術細則》實施。要加強農(nóng)村集體土地登記發(fā)證資料的管理，保證資料的全面、完整和規(guī)范。嚴禁在工作中，，弄虛作假，亂發(fā)證書。加強農(nóng)村集體土地登記發(fā)證資料的管理，保證登記資料的全面、統(tǒng)一和規(guī)范，確保土地權利證書發(fā)放到權利人，嚴禁以統(tǒng)一保管等名義扣留、延緩發(fā)放。
（一）加強規(guī)劃的龍頭和管控力度，完成土地利用總體規(guī)劃修編工作。一是完成了全市縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設，其中鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫已報國土部備案，縣級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫已完成并報省廳審查。二是完成了《市土地整治規(guī)劃（2011-2015）》編制并報市政府批準實施，完成并上報了《市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》實施情況中期評估。三是進一步完善預審制度，全年共安排28個建設項目用地預審，重點支持生態(tài)旅游項目用地以及新農(nóng)村建設和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展用地需求。四是按照省廳《關于開展2013年度國土資源供需總量平衡研究工作的通知》的要求，按時編制完成了《市2013年度國土資源供需平衡分析報告》，對2013年度國土資源的需求供給形勢進行了科學合理的預測，配合國土資源部對我市國土資源供需平衡工作進行調(diào)研，提出了意見和建議。五是嚴格執(zhí)行土地利用年度計劃，分解下達保障性住房用地計劃、合理安排提前預下達用地計劃，發(fā)揮用地計劃對用地結構調(diào)整的引導作用，重點保障首位產(chǎn)業(yè)、保障性住房、重點基礎設施等項目建設用地。
（二）積極推進建設用地依法報批，嚴格執(zhí)行征地程序，保障被征地農(nóng)民合法權益。截止目前，我市共依法上報新增建設用地18363畝（含江南集中區(qū)5101畝），其中農(nóng)用地12451畝、建設用地3412畝、未利用地2500畝。已經(jīng)省政府批準用地9617畝。批準保障性住房用地1172畝，全市1.7912萬套保障性住房用地全部得到了落實。另外，S321西延（南沿江一級公路高嶺至牛頭山段）工程項目、東至縣生活垃圾處理工程項目、集中示范區(qū)道路和物流中心項目、縣318國道改建工程（南陵至段）、人口學院、市精神病醫(yī)院等一批重點基礎設施、民生工程項目用地也得到了保障，促進了我市經(jīng)濟又好又快發(fā)展。
（三）精心編制年度土地供應計劃，并及時公布。根據(jù)全市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，編制了2013年市本級土地年度供應計劃，并根據(jù)前五年住房用地的實際供應情況，按不少于前五年的平均數(shù)編制了年度住房用地供應計劃，并通過國土資源部土地動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)及時向社會公布。
（四）啟動市區(qū)宗地統(tǒng)一代碼編制工作。根據(jù)省廳《關于印發(fā)保發(fā)展保紅線工程2013年行動實施方案的通知》（皖國土資[2013]93號）和《全國宗地統(tǒng)一代碼編制工作實施方案》的精神和要求，全面啟動了宗地統(tǒng)一代碼編制工作，目前此項工作已經(jīng)基本完成，并于11月上旬開展市、省級驗收。同時，扎實推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證后續(xù)工作。下發(fā)了《關于加快農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證后續(xù)工作的督辦通知》，督查督辦，加快推進。目前我市農(nóng)村集體土地所有權確權登記率達97.73%；農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記率達97.83%；農(nóng)村宅基地使用權確權登記率達97.62%。縣農(nóng)村集體土地所有權登記發(fā)證工作通過了國土資源部檢查驗收。
（五）進一步提高地質(zhì)資料信息管理和服務水平。完善全市地質(zhì)資料匯交檔案，全市195家采礦權全部建立了地質(zhì)資料檔案，實行統(tǒng)一監(jiān)管。委托324地質(zhì)隊編制了《市城市地質(zhì)調(diào)查》，著力做好為重大工程、民生項目提供數(shù)字資料產(chǎn)品服務，現(xiàn)已進入成果驗收階段。在全省率先開展1：5萬地質(zhì)災害區(qū)劃調(diào)查，石臺縣已完成外業(yè)工作，其它兩縣一區(qū)完成了項目招標和方案評審工作。
二、全面實施節(jié)約集約用地制度，促進經(jīng)濟發(fā)展轉型
（一）精心安排，做好土地出讓工作。進一步加強土地市場推介宣傳力度，通過平面媒體、網(wǎng)絡、編印宣傳冊等方式大力向外宣傳推介。利用閩商商會換屆和全國第三屆綠運會之機，分別在合肥、舉辦了三場土地推介會，百余企業(yè)參與，效果顯著。截止目前，全年出讓土地749.66公頃，成交價款57.44億元，其中市本級16宗，面積96.3公頃，實現(xiàn)出讓價款13億元，占年初目標任務的162%。
（二）加強土地出讓金的清欠和追繳工作。對市本級近年來土地出讓金交納情況進行了全面清理，分類制定清繳措施，采取電話催交、下發(fā)催交函、上門催交和約談等多種方式，嚴格兌現(xiàn)國有土地使用權出讓合同約定，加大土地出讓金的催交力度。截止目前，共追繳入庫土地出讓金7.35億元，有力維護了國有資產(chǎn)收益權益。
（三）強土地供后監(jiān)管。對近幾年市本級出讓地塊出讓合同履行情況進行了檢查，充分發(fā)揮土地動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的作用，對項目建設情況進行檢查，實行動態(tài)監(jiān)管，對未能按合同約定如期開竣工的下發(fā)監(jiān)促整改通知書。
（四）積極開展批而未供和閑置、低效利用土地的清理處置。加大閑置、低效利用土地清理處置力度，擬定了《市閑置及低效利用土地處置辦法》，并提請市政府出臺。開展土地出讓合同履行情況檢查，及時解除了2宗國有土地使用權出讓合同，啟動了5宗涉嫌閑置土地調(diào)查工作，累計依法收回土地287畝，核減正威電子用地1000畝。大力支持標準化廠房建設，全年全市計劃興建標準化廠房493萬平方米，截止目前在建標準化廠房186萬平方米。開展節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建活動，縣已榮獲“全國節(jié)約集約模范縣”光榮稱號，東至縣正在穩(wěn)步推進創(chuàng)建全國節(jié)約集約模范縣工作。
三、不斷完善耕地保護激勵機制，切實守住耕地紅線
（一）開展2012年縣級政府耕地保護責任目標履行情況考核。按照市政府《市人民政府辦公室關于印發(fā)各縣區(qū)政府管委會耕地保護責任目標考核辦法的通知》要求，對各縣、區(qū)人民政府2012年耕地保護目標責任履行情況（包含2012年度實施的高標準基本農(nóng)田建設）進行了考核并打分。市政府對考核優(yōu)秀的東至縣和貴池區(qū)分別獎勵200萬元和100萬元。
（二）督查指導整體推進農(nóng)村土地整治示范項目、土地整理項目的實施和驗收。一是開展月調(diào)度，督促和指導各地開展土地整治。東至縣大渡口鎮(zhèn)勝利鎮(zhèn)整體推進農(nóng)村土地整治示范建設項目的農(nóng)地整理部分于7月2日至3日通過了省國土資源廳驗收。涓橋鎮(zhèn)1.32萬畝土地整理項目、大渡口和勝利鎮(zhèn)2.76萬畝土地整理項目已分別完成100%和97%，將于年底前完成驗收。二是強力推動實施清溪河上游“先行復墾”項目。按照市政府有關部署和要求，今年8月份以來，對市重點工程清溪河上游“先行復墾”項目進行現(xiàn)場調(diào)度，每10天開展一次，調(diào)度通報至貴池區(qū)人民政府，并報市政府主要領導，取得了良好效果。該項目于9月底基本完成了土地復墾任務，局部調(diào)整方案業(yè)經(jīng)省國土資源廳審批，驗收材料已上報省廳。
（三）積極開展高標準基本農(nóng)田建設。今年我市計劃完成高標準基本農(nóng)田建設任務13.26萬畝。其中貴池區(qū)2.8萬畝、東至縣6.86萬畝、縣3.1萬畝、石臺縣0.5萬畝。目前各地的基本具備項目已基本完成。稍加改造項目貴池區(qū)已基本完成，東至縣完成75%、縣完成50%、石臺縣完成60%，年底前完成驗收和報備。
（四）推動永久基本農(nóng)田劃定和建庫工作。始終對永久基本農(nóng)田劃定工作常抓不懈，強力推進。于今年4月底至5月初組織有關人員對各縣（區(qū)）永久基本農(nóng)田劃定工作進行了市級初驗，原則上全部通過驗收，同時督促各縣區(qū)按照市級驗收組提出的整改意見落實整改，全部整改到位后申請省級驗收。目前，各地正在按照國土資源部最新的數(shù)據(jù)庫建設規(guī)定，重新整改完善。
（五）不斷完善補充耕地項目實施管理機制。一是到各縣（區(qū)）專題調(diào)研新增耕地工作，對新增耕地實際利用情況和后備資源有關情況進行實地調(diào)研查看，指導和幫助解決有關困難和問題。二是出臺了《關于加強和規(guī)范土地開發(fā)復墾補充耕地工作有關問題的通知》（池國土資[2013]251號），重點從補充項目立項，項目實施，項目資金，項目驗收等方面做了明確要求。建立了補充耕地項目復核制度，健全了耕地占補平衡指標管理制度，規(guī)范了民間資本投資補充耕地的指標管理，從而進一步規(guī)范了補充耕地各個環(huán)節(jié)，以達到“數(shù)質(zhì)并重”。三是今年省下達我市補充耕地任務8000畝，目前經(jīng)省廳驗收確認的補充耕地面積為750畝，有7092畝已實施完成并開展驗收。另外，根據(jù)省廳“土地整治示范建設項目、土地整理項目驗收確認的新增耕地也可納入年度補充耕地任務”的精神，今年全市預計完成驗收確認的土地整治示范建設項目、土地整理項目新增耕地約5200畝，今年可望完成年度目標任務。
（六）做好土地利用變更調(diào)查，保持土地調(diào)查數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性。一是完成了2012年度土地變更調(diào)查信息套合標注工作。根據(jù)國土資源部關于2012年度土地變更調(diào)查“四下三上”的工作方案要求，我市2012年度土地變更調(diào)查工作已經(jīng)完成了“四下三上”，完成了新增建設用地圖斑與國土資源部批供用綜合監(jiān)管平臺套合數(shù)據(jù)信息的標注工作，并通過了省國土資源廳的驗收并報國土部，并將下發(fā)的“四下”成果將應用于衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地報批及地籍信息化管理平臺。二是下發(fā)了《關于建立土地利用變更調(diào)查日常工作機制的通知》，進一步規(guī)范土地利用變更調(diào)查工作機制，做好土地利用變更調(diào)查日常工作，為土地資源管理做好基礎服務。
（七）認真配合南京督察局開展2012年度用地報批集中審核督查工作。今年3月，按照南京督查局、省國土資源廳要求，精心組織安排、積極準備材料，認真配合南京督察局開展審核督查工作。對南京督查局提出的整改問題，積極督促各地進行整改，并形成整改方案報南京督察局。8月，南京督察局對我市前一階段的整改工作進行了再次檢查，在充分肯定前一階段整改成果的同時，也指出了征地過程中存在的一些新問題，要求在今后的工作中予以糾正完善，切實維護被征地農(nóng)民合法權益。
（八）進一步強化“批、供、用”監(jiān)管平臺應用。將“批、供、用”監(jiān)管平臺應用作為當前國土資源管理部門日常性工作來抓，購置專門設備、指派專人，定期維護和更新監(jiān)管平臺信息數(shù)據(jù)。一是出臺了《關于進一步加強土地報批審查工作的通知》（池國土資[2013]280號），采取建立土地報批動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫、委托市局信息中心審核項目用地勘測定界成果和是否符合總體規(guī)劃、對疑問地塊進行現(xiàn)場復核、建立土地中介機構“黑名單”制度等四項措施，進一步規(guī)范土地報批工作，提高用地報批信息化管理水平。二是按照省廳《關于進一步做好征地信息公開工作的通知》（皖國土資函[2013]467號）和《省國土資源廳關于加強征地信息公開工作的通知》（皖國土資函[2013]1696號）通知，市、縣（區(qū)）局積極采取措施，在局門戶網(wǎng)站的“建設用地報批項目查詢”、“用地審批”、“公示公告”、“業(yè)務公告”專欄，及時公開建設用地批復文件、被征收土地的位置、面積和用途等相關信息，公開征收土地公告、征地補償安置方案公告等內(nèi)容，提高征地工作的透明度，確保廣大群眾的知情權、監(jiān)督權。
（九）不斷加強土地執(zhí)法力度。一是根據(jù)《省人民政府辦公廳關于印發(fā)2012年度全省土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作方案的通知》，及時擬發(fā)了《全市土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作方案》，建立衛(wèi)片執(zhí)法檢查周報告制度，召開全市衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作推進會，確保圓滿完成各項工作，并成立督察指導組于8月6日至9日到三縣一區(qū)督察指導衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，全面查清了違法用地圖斑。二是狠抓土地礦產(chǎn)變更調(diào)查違法用地查處整改工作。針對2012年度土地變更調(diào)查全市上報違法用地49個圖斑，通過督導，全市立案并作出行政處罰49件，沒收建筑物44541平方米，沒收違法所得9.6萬元，拆除建筑物3493平方米，罰款50.56萬元。針對部下發(fā)我市2012年度458個土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查疑似違法用地圖斑，3個礦產(chǎn)衛(wèi)片疑似圖斑，全面細致核查整改，全市違法用地51宗，共立案查處土地衛(wèi)片違法案件41件，已基本查處落實到位，罰款51.01萬元、沒收違法所得24.3萬元，沒收建筑物5.114萬平方米，已申請法院建筑物面積0.52675萬平方米；非立案處理10宗，自行拆除復耕面積24.61畝。立案查處礦產(chǎn)衛(wèi)片違法案件2件，沒收違法所得36.68萬元，罰款3.084萬元，1宗為歷史開采遺跡，作為非立案處理。同時，認真開展個案查處工作，截止目前，今年市本級共立案查處土地違法案件4件，沒收建筑物1648.4平方米，罰款16.1532萬元；申請法院強制執(zhí)行4件。立案查處礦產(chǎn)違法案件3件，罰沒款114.89萬元；移送公安1件非法采礦造成礦產(chǎn)資源破壞案件。三是創(chuàng)新完善國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制，積極同公安部門溝通合作，在縣區(qū)設立國土資源警務室，目前，縣、東至縣“國土資源警務室”已掛牌運行。同時，指導相關縣、區(qū)政府出臺了具體監(jiān)察問責辦法，將問責措施延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。四是不斷加強國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設，今年3月，組織開展了對市、縣兩級164名執(zhí)法監(jiān)察人員全封閉執(zhí)法資格及業(yè)務培訓，并進行考試考核。五是認真開展執(zhí)法模范縣創(chuàng)建工作，申報東至縣為“全省國土資源執(zhí)法模范縣”創(chuàng)建活動參評單位。
（十）及時受理辦結群眾來信來訪，維護群眾合法權益。截止目前，累計受理各類件40件，其中來訪來電30件，來信10件，已辦結39件，另1件正在辦理中，辦結率97.5%，全年未發(fā)生突發(fā)事件和，總量同比有大幅度下降。
（十一）不斷強化教育和培訓力度，認真抓好干部隊伍建設。一是認真研究部署2013年黨風廉政建設工作任務，層層簽訂黨風廉政建設責任書，細化分解年度廉政建設任務。結合市委市政府“三查三評”活動，組織全系統(tǒng)干部職工認真學習中央“八項規(guī)定”、省委省政府“三十條規(guī)定”和市委市政府“二十條規(guī)定”，強化機關內(nèi)部管控。出臺了《財務管理制度》、《機關內(nèi)部管理規(guī)定》、《關于進一步嚴明工作紀律的通知》，促進廉政建設。二是利用周五學習日、中心組學習、干部在線學習、“大比武、大練兵”知識比賽等形式，積極組織全系統(tǒng)干部參加培訓、學習，不斷提升業(yè)務知識。三是對全市國土資源系統(tǒng)15名干部進行了考察，提任15名同志，啟動并完成了機關13個科室主要負責人交流輪崗。
四、加強領導，保障實施
省廳2013年雙保工程實施方案下發(fā)后，我局高度重視，立即向市政府進行了專題匯報，市政府就認真開展好全市2013年“雙保”工程行動作出了明確要求和部署。一是成立了市委常委、分管副市長為組長，市直相關部門負責人為成員的“雙保工程”領導小組，強化保障、提升規(guī)格，形成部門聯(lián)動、共同參與的工作機制。二是制定下發(fā)了市《保發(fā)展保紅線工程2013年行動實施方案》，分解工作任務、細化工作目標，將工作逐項落實到責任領導、責任科室、責任人。三是印發(fā)了《市國土資源局開展保發(fā)展保紅線工程2013年行動宣傳工作方案》，細化措施、明確任務。利用“6.25”土地日等重大時點、節(jié)點，進行廣泛宣傳；在日報發(fā)表宣傳專版，在省國土資源廳門戶網(wǎng)站“雙保專欄”中發(fā)表信息，大力宣傳我市國土資源建設成果。
五、2014年工作打算
（一）繼續(xù)深入開展“雙保”工程行動。加強對農(nóng)村土地整治、土地整理、高標準農(nóng)田建設和永久基本農(nóng)田劃定等重點工作調(diào)度，加大土地開發(fā)復墾新增耕地工作力度，努力實現(xiàn)耕地占補平衡，確保我市耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積有增不減。科學把握政策，依法積極報批土地，為重點項目和民生工程用地提供有力保障。
（二）構建理性土地供需機制。切實健全完善節(jié)約集約利用土地標準體系、政策措施和退出機制，加大土地供后監(jiān)管和閑置土地清理力度，努力提高供地率。積極開展土地節(jié)約集約利用綜合評價考核，對達不到投資強度的工業(yè)企業(yè)實行退地政策，鼓勵退廠進園。充分發(fā)揮市場配置土地資源應有作用，科學組織土地出讓，為全市經(jīng)濟和社會發(fā)展提供資金支持。
（三）加快實施美好鄉(xiāng)村建設，統(tǒng)籌抓好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整理整治、高標準基本農(nóng)田建設和永久基本農(nóng)田劃定工作。科學安排拆遷安置點及建新區(qū)的建設用地比例和布局，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結構，促進我市小城鎮(zhèn)建設和新農(nóng)村建設，加速推進城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐。
關鍵詞：土地確權；頂層設計；鄉(xiāng)村自治
中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）07-127 -03
農(nóng)村承包地的土地確權指的是各級政府推進的對農(nóng)村承包地的確權登記頒證工作，通過解決承包地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全的問題，實現(xiàn)“四相符”即承包地面積、承包合同、經(jīng)營權登記簿、經(jīng)營權證書的相符，“四到戶”即承包地塊、四至邊界、承包合同、承包經(jīng)營權證書到戶，同時還要分級建立省、市、區(qū)（縣）土地承包經(jīng)營權信息管理系統(tǒng)，進一步建立土地承包經(jīng)營權登記制度。從行政法與管理學的角度來說，確權是各級政府以國家的法律、政策為指導，經(jīng)過入戶調(diào)查、實地測量、公示、審核批準、登記注冊、頒發(fā)權證等一系列的程序，最終確認某塊地的所有權、使用權等權屬關系和權利內(nèi)容。
一、土地確權的頂層設計屬性
頂層設計是網(wǎng)絡工程學中的一個學術詞語，英文是Top-Down Design，國內(nèi)學者將其翻譯為“頂層設計”。Top-Down Design的本意是在明確目標后，從高層開始自上而下的層層設計，讓所有層次和子系統(tǒng)能夠圍繞著總體目標產(chǎn)生所預期的整體效應。由此可見，頂層設計應該是自上而下的層層設計，而不是我們一直誤以為的高層設計。頂層設計作為改革的戰(zhàn)略思想是有其深刻的意義的：一是改革進入“深水區(qū)”“攻堅期”后，原有的利益格局和體制機制制約了經(jīng)濟社會的發(fā)展，我們難以僅僅靠“修復”來解決問題；二是單純“摸石頭過河”的改革方式已經(jīng)很難滿足當前形勢需要，得從長遠和整體出發(fā)，系統(tǒng)、科學地設計改革路線；三是今后的改革更像“網(wǎng)絡工程”，應有全局性意義的“藍圖”來指導推進。土地確權工作從其目的、內(nèi)容和實施方式來看，更具有頂層設計的性質(zhì)，而不僅僅是對底層需求的呼應和以往探索的總結。土地確權的理論源泉就是土地權利束的概念，政策目的在于強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的物權保護，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的內(nèi)在活力，所以從一開始就帶著明晰權利的烙印，是一種產(chǎn)權制度的安排。從其的推行方式來看，中央統(tǒng)一部署、地方全面負責，則可以看出土地確權的行為主體是各級地方政府，具體來說實踐的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織。所以土地確權工作不是農(nóng)村基層農(nóng)戶自發(fā)組織的行為，也不是部分地方政府因地制宜的政策探索，而是全局性有著明確藍圖目標的頂層設計。
二、傳統(tǒng)利益觀與產(chǎn)權明晰的沖突
裴宜理通過中西方權利觀念比較發(fā)現(xiàn)，中國人的權利觀念更多集中在生存權和發(fā)展權，奉行實用主義而非抽象的產(chǎn)權和政治權利，更多體現(xiàn)的是“規(guī)則意識”而非“權利意識”。相比起學理上的排他清晰的產(chǎn)權認識，農(nóng)民更關注的是實際的土地種植或流轉收益。土地確權的理論內(nèi)核決定了其更多出于對個體權屬的尊重，尤其在當下的農(nóng)村社會，個體權利意識的覺醒正當其時。但站在農(nóng)村社會傳統(tǒng)的公平價值取向以及土地承載的道德意義而言，土地承包權是一種“成員權”，利益均沾才是集體行動的邏輯。集體力量的運行往往會借由“集體”的名號而超越個體的權利，這就容易導致個體權利與集體行動邏輯之間的尖銳張力。在權屬關系混亂、二輪承包未開展或者不規(guī)范開展，治理條件差的村組，政策因無法適應村莊社會需求而導致表達與實踐之間的脫節(jié)，則會出現(xiàn)土地確權工作遭到基層自治組織（主要是村委會和生產(chǎn)隊）、農(nóng)村社會以及農(nóng)民的抵制。但土地確權有著強大的行政背書不得不推行下去，農(nóng)村社會和農(nóng)民就會被動式的接受而非主動式的體認，最終很可能導致土地確權在打破了現(xiàn)存的村莊秩序和利益分配格局卻沒有馬上植入一套契合于農(nóng)村社會現(xiàn)實和農(nóng)民需要的秩序機制。
三、土地確權中政府介入的外部性
學者汪錦軍認為，構建一個有效的農(nóng)村社會管理體制，政府的介入是必要的。但伴隨著政府介入，其產(chǎn)生的外部性很可能不完全是正外部性的。下文將探討土地確權工作中，政府介入的外部性。
（一）正外部性
對于中國社會而言，由于鄉(xiāng)村社會自身發(fā)育的不完善，很多時候必須依賴強制強制性外來制度為農(nóng)村社會構建運行機制，而政府的介入可以有效避免村民自治可能出現(xiàn)的停轉，同時也有以利于優(yōu)化村干部隊伍結構和素質(zhì)，為政府、社會、農(nóng)民三者間互動創(chuàng)造良好條件。以土地確權工作為例，首先這是一項需要財力、物力、人力支持的工程浩大的活動，如果沒有各級政府的介入，是無法全面、高效地開展這項工作；其次土地確權是對目前農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的一種改革，具有前瞻性甚至是需要打破慣有的平衡，如果沒有政府介入建立一個制度框架，僅憑鄉(xiāng)村治理的力量很難克服現(xiàn)有的利益鉗制；最后土地確權很可能帶來鄉(xiāng)村社會土地產(chǎn)權利益的洗牌，所以面對大量的涉土矛盾，如果沒有政府介入，很難保障鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。中央提出在成都、安徽等試點的基礎上，用五年時間完成全國的土地確權工作，如果沒有政府牽頭對農(nóng)地產(chǎn)權進行明晰，在全國這么大范圍開展確權工作幾乎是不可能。而在五年的任務面前，各地推進的效率也是有目共睹，以江蘇省常州市武進區(qū)為例，區(qū)委區(qū)政府下發(fā)的《關于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的實施意見》中指出要用兩年時間基本完成全區(qū)農(nóng)村土地確權工作。
（二）負外部性（行政侵蝕）
政府介入是一把雙刃劍，正如福山所指出的，國家過多地介入社會內(nèi)部會削弱人民進行組織和協(xié)調(diào)的能力。學者汪錦軍把政府為加強管理而侵蝕農(nóng)村社會生長的政府管理模式稱為行政侵蝕。一方面，政府介入一旦加大，很可能會放大缺陷，比如說基層自治組織（村委會）已經(jīng)從傳統(tǒng)的民間組織變?yōu)榘胝降墓倭沤M織，其科層化、正規(guī)化、行政化和滲透力得到前所未有的加強，如果這一過程中鄉(xiāng)村自治能力卻沒有與之增長，則極有可能政府介入是以鄉(xiāng)村社會的退出為代價，鄉(xiāng)村自治能力被破壞和取代。而且政府介入加大后，控制力和影響力也會逐漸膨脹，最終也可能演變成馬基雅維利所說的“利維坦”式的怪物，這種基層政府侵害鄉(xiāng)村利益的例子也不在少數(shù)；另一方面，分權的“壓力型體制”，也就是說各級政府將工作以指標任務的形式層層下壓，最終以考核來進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲，使得基層政府和自治組織在行政人物和村民需求沖突時選擇“唯上”和“維穩(wěn)”，結果導致越是下一級政府農(nóng)民信任度越低。在土地確權過程中，有些農(nóng)民遇到問題，就直接越過生產(chǎn)隊、村而找到鎮(zhèn)級確權辦，如果沒有得到自己滿意的答復就趕到區(qū)、市，甚至揚言要到省、中央一級去“告御狀”。這背后既折射出村組集體影響力的式微，同時又反映出農(nóng)民擔心村組集體與民爭利或者偏袒不公。
四、在土地確權中構建政府與鄉(xiāng)村社會的良性互動
要使土地確權工作能夠又好又扎實的推進，最好的路徑在于構建政府與鄉(xiāng)村社會的良性互動，構建政府介入與社會運行的“吸納增效”模式，也就是說政府縣無論對有效社會管理和農(nóng)村社會發(fā)育，都是增效的。
首先，在政府主導下，需要推進社會協(xié)同和公眾參與。上文所述，在鄉(xiāng)村自治能力仍很薄弱的階段少不了政府構建制度安排，要讓土地確權這種制度安排更好地融入鄉(xiāng)村肌理從而發(fā)揮作用，還需要社會協(xié)同和最廣大農(nóng)民的支持和參與。信息公開、增加透明度是構建現(xiàn)代政治體制，建設法治、創(chuàng)新、廉潔政府的有效途徑，也能夠極大提升公眾參與度，激發(fā)公眾的責任感。土地確權工作雖然是一項以行政權力作為保障的政治任務，但其更是一項適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、有效打破城鄉(xiāng)二元結構的偉大的農(nóng)村改革，最終能夠賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性收益。所以應當激發(fā)出農(nóng)民的參與積極性，才能真正的實現(xiàn)工作目標。通過多渠道的土地確權政策、工作方案步驟、工作進展的宣傳，可以將民主自治的形式、程序以范例形式下發(fā)至村組，監(jiān)督好村組落實民主自治，比如，下發(fā)民主決議文本，村民（代表）大會流程范例等，使得農(nóng)民能夠及時全面地了解土地確權，避免農(nóng)民對于政策的各種誤讀，真正引導農(nóng)民參與到確權工作以及確權矛盾糾紛的化解中，真正“以民之力行為民之事”。
其次，要為農(nóng)村多種社會組織發(fā)展提供平臺和空間。改革開放以來，我國農(nóng)村社會傳統(tǒng)治理模式主要是政府、民政部門主導下的以村黨支部和村委會為主體的二元混合治理模式。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會結構的變遷以及公民社會的成長，目前“強鄉(xiāng)政、弱村治”的格局已然不夠適應當今利益多元、矛盾多發(fā)的現(xiàn)實。要在土地確權的工作中，除了讓更多的村民參與其中，還應該發(fā)揮好已有的自治監(jiān)督力量，比如村務監(jiān)督委員會、民主理財小組。同時培育更高層次的民間自治組織，讓有較高文化、威信的村里人在土地矛盾糾紛調(diào)解、土地確權方案的制定、土地確權績效的監(jiān)督方面發(fā)揮更多的作用。這種自治力量是間于基層政府和村委會，沒有承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的義務，帶有客觀性與超然性。從目前實踐來看，各地探索建立了“議事會”這種第三方自治民間組織，前黃鎮(zhèn)也應借鑒經(jīng)驗，積極培育發(fā)展自治民間組織，構建起“小政府”“大社會”的協(xié)同治理結構。
最后就是政經(jīng)分離。有學者認為由于基層政府本身具有強化行政主導的結構激勵，因此需要從機制上為消減這種主導型提供制度安排。但筆者認為，基層政府也有一定的自利性，而且由于事權下沉需要加強對鄉(xiāng)村社會的控制，所以一定意義上來看，很難從哪一級政府自發(fā)主動的消減主導型。目前來看，廣東南海試點的基層自治組織的“政經(jīng)分離”給消減行政主導破解壓力型基層提供一種可行路徑。政經(jīng)分離指的是自治職能與經(jīng)濟職能的分離，村經(jīng)濟社管理人員不能同時從事村委會管理工作。從自治職能來看，最好應轉變?yōu)閮晒闪α浚还墒屈h委政府主導力，一股是村代會、村監(jiān)會等組成的自治力。主導力負責承接上級的指標任務，自治力負責監(jiān)督和矛盾解決。而經(jīng)濟職能從現(xiàn)在形式上由村經(jīng)濟合作社管理變?yōu)閷嵸|(zhì)上的管理，負責農(nóng)村經(jīng)濟事務，接受黨委政府和村代會、村監(jiān)會的監(jiān)督。
五、結論
土地權屬不僅在于國家構建，更與基層治理有著緊密的關系。土地確權作為不得不往前推進的行政改革任務，應在推行過程中妥善彌合好政策的頂層設計與基層踐行中的隔閡，在政策執(zhí)行的邏輯與鄉(xiāng)村社會治理間能夠建立起有效的溝通。通過構建社會協(xié)同、農(nóng)民參與的制度安排，培育各類鄉(xiāng)村自治組織以及嘗試探索政經(jīng)分離等路徑，促使鄉(xiāng)村社會與基層政府的“共舞”，才能更好地將土地確權深入鄉(xiāng)村社會肌理。
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根據(jù)州人大常委會20__年監(jiān)督工作計劃安排，州十三屆人大常委會第十六次會議將聽取和審議州人民政府《關于全州農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作情況的報告》，為了審議好這個報告，州人大常委會組織以副主任侯強為組長，部分州人大常委會委員、州人大代表和州“三權三證”辦相關領導為成員的調(diào)查組，于8月上旬對__、__兩縣進行了調(diào)查，調(diào)查組采取隨機抽查、實地查看、走訪座談，聽取匯報、查閱資料等方式進行，先后深入到__縣__鄉(xiāng)、__鄉(xiāng)，__縣__鎮(zhèn)、__鎮(zhèn)、__鄉(xiāng)5個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5個村民委、9個村小組、5個專業(yè)合作社、1個專業(yè)合作社聯(lián)社、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權交易服務中心、縣信用聯(lián)社進行調(diào)查，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、縣信用聯(lián)社召開座談會5次，走訪了部分基層干部和農(nóng)戶以及專業(yè)合作社負責人，廣泛聽取了他們的意見建議，現(xiàn)將調(diào)查情況報告如下：
20__年以來，兩縣政府高度重視農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作，切實加強領導，采取措施積極推進。__縣已在全縣12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）61個村民委員會712個村小組開展農(nóng)村房屋所有權和101個村民委員會1268個村民小組開展宅基地使用權確權頒證工作，目前分別累計完成30100戶、33901戶，發(fā)證到戶率分別是41％、35％。新一輪土地承包經(jīng)營權確權頒證已在2個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5個村民委員會86個村民小組開展，已測繪12.4萬畝，完成確權登記5474戶。林權確權頒證到戶率100％；__縣已在6個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）71個村民委員會907個村民小組開展農(nóng)村房屋所有權和在全縣18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）77個村民委911個村小組開展宅基地使用權確權頒證工作，目前分別累計完成53844戶、74561戶，發(fā)證到戶率分別是33％、47％。新一輪土地承包經(jīng)營權在10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5個村民委員會69個村民小組開展工作，完成82__戶的測繪登記。林權確權頒證已完成99％。
20__年以來，__縣“三權三證”抵押貸款余額為9526.5萬元，其中：林權抵押貸款余額3079萬元，農(nóng)村房屋和宅基地抵押貸款余額為6373萬元，土地承包經(jīng)營權貸款余額為74.5萬元。20__年州下達“三權三證”抵押貸款任務4.1億元，截至6月30日完成 1809萬元，占任務的 4％；__縣“三權三證”抵押貸款余額為9773萬元，其中：林權抵押貸款余額為4516萬元，農(nóng)村房屋和宅基地抵押貸款余額為4957萬元。土地承包經(jīng)營權貸款余額為300萬元。20__年州下達“三權三證”抵押貸款任務6.5億，截至6月30日完成2172萬元，占任務數(shù)的3％。農(nóng)村產(chǎn)權交易服務中心成功辦理3筆林權交易，流轉林地面積__272.2畝，轉讓金額1__.2萬元。
兩縣政府高度重視農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資推進工作，切實加強領導，建立機構，明確責任，狠抓落實。縣、鄉(xiāng)兩級均成立了領導小組和辦公室，從相關部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）站（所）抽調(diào)專人集中辦公，負責計劃的制定、落實、監(jiān)督、考核、業(yè)務指導、信息收集等各項工作，為以“三權三證”為主的農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作提供組織保障。
兩縣政府把“三權三證”確權頒證工作作為解決農(nóng)村融資難的一項重要基礎工作來抓，認真貫徹落實省、州關于“三權三證”確權頒證的一系列政策措施，并結合實際，分別制定“三權三證”確權頒證登記工作方案，工作中按照突出重點，摸清底數(shù)，先易后難，分類確權，聯(lián)動推進的要求，把重點放在有條件、有基礎、有產(chǎn)業(yè)、有信貸需求的村寨和農(nóng)戶，優(yōu)先對合法合規(guī)的產(chǎn)權進行確權頒證，對違法違規(guī)的產(chǎn)權進行清理備案。在確權頒證過程中，統(tǒng)一委托中介機構，組織人員進村入戶，進行調(diào)查、測繪、登記、建檔、確權；加大農(nóng)村產(chǎn)權糾紛調(diào)處力度，有效化解權屬爭議，推進了農(nóng)村產(chǎn)權確權頒證工作。
為了解決“三農(nóng)”資金短缺，兩縣政府采取措施，創(chuàng)新服務方式，多渠道解決“三農(nóng)”融資難問題。一是組建農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易服務中心，為產(chǎn)權流轉和抵押融資牽線搭橋，暢通融資路徑。兩縣相繼成立了縣級服務中心，并積極籌建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務中心，其中__縣成立了18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務中心，__縣成立了1個鄉(xiāng)級服務中心，其它鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務中心正在籌建中。二是創(chuàng)建信息共享平臺，建立農(nóng)村信用體系。__縣充分利用“三農(nóng)”大規(guī)劃到戶信息采集成果，建立農(nóng)村信用體系信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，已完成農(nóng)戶信用體系信息采集__.6萬戶，并制定了《__縣農(nóng)村農(nóng)戶信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)管理使用辦法》。在此基礎上，全面推進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村、自然村、農(nóng)戶授信評級工作，嚴格考核兌現(xiàn)獎懲，20__年兌現(xiàn)授信評級獎補金額達110.08萬元，有力地推動了農(nóng)村信用體系建設。三是創(chuàng)新金融服務便民方式。__縣建立“三權三證”抵押融資貸款“直通車”服務平臺，全縣18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）需要貸款的農(nóng)戶，直接到所在村民委員會申請，經(jīng)村民委員會審核出具意見后，轉鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核后將符合貸款條件的申請資料通過系統(tǒng)傳送到各金融機構，金融機構進行貸前考察并將符合貸款條件的轉到各職能部門，職能部門調(diào)查核實后，出具他項權利證書，轉各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府通知貸款申請人到貸款銀行辦理貸款手續(xù)。截止7月31日，全縣通過直通車申請貸款4258筆24893萬元，成功放貸3738筆16165萬元。四是建立農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險機制。__縣出臺了《“三權三證”抵押融資風險補償金管理辦法》、《損失代償管理辦法》和《擔保管理辦法》。今年5月由縣財政安排1000萬元專項資金設立農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款風險補償金，專項用于發(fā)放農(nóng)村“三權三證”抵押貸款風險補償。農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款發(fā)生不良貸款時，由金融機構和縣財政按30%和70%的比例共同承擔貸款本息損失。風
險金發(fā)生代償后，不足1000萬元部分于次年元月份補足，確保每年有1000萬元風險補償金，降低了金融機構對貸款風險的顧慮，增強了金融機構參與農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款的信心。同時積極探索建立形式多樣的擔保方式，“三權三證”抵押貸款可以單獨設定抵押擔保，也可以作為其他擔保方式的有效補充，還可以通過“三權”打包，統(tǒng)一評估貸款。如__縣組建的__泛愛農(nóng)業(yè)開發(fā)農(nóng)民合作社聯(lián)社，實行捆綁打包，抱團經(jīng)營。目前已有8家專業(yè)合作社、2個自然人加社，有58個專業(yè)合作社意向性加社，部分專業(yè)合作社社員將“三權三證”抵押貸款作為股金入股聯(lián)社，目前聯(lián)社入股資金達266萬元，不僅壯大了聯(lián)社實力，而且解決了一家一戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)散、小、弱的狀況。為了推進農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作，兩縣政府在財力有限的情況下，將“三權三證”確權頒證工作經(jīng)費納入財政預算，積極籌措風險抵押擔保資金，為推進農(nóng)村產(chǎn)權抵押工作提供經(jīng)費保障。__縣籌資1000萬元作為抵押擔保風險金，今年安排農(nóng)村房屋、宅基地、土地承包經(jīng)營權確權頒證經(jīng)費預算2948萬元，確保工作的正常開展。
兩縣政府采取動員會、培訓會、廣播電視、宣傳標語、宣傳欄、印發(fā)宣傳資料等形式多樣的宣傳方式，廣泛宣傳“三權三證”抵押融資工作的重要意義和相關政策，統(tǒng)一各級各部門和廣大干部群眾的思想認識，調(diào)動廣大干部群眾積極參與農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作的積極性，為農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作創(chuàng)造了良好氛圍。
主要表現(xiàn)在：一是宅基地使用權和房屋所有權存在著非法買賣、違規(guī)、違法建房、一戶多宅等現(xiàn)象，尤其是城鎮(zhèn)周邊、公路主干道沿線、風景旅游區(qū)尤為突出，難以進行登記確權。二是新一輪土地承包經(jīng)營權確權省級未出臺指導性意見，到目前為止全省新一輪土地承包經(jīng)營權證還無統(tǒng)一的樣本模式，且由誰印制也未明確，給確權頒證工作帶來了一定的困難。三是林權確權頒證仍然存在著少數(shù)林地面積與現(xiàn)實面積不相符的現(xiàn)象，難以確權頒證。四是確權測繪投資大、經(jīng)費困難。如__縣要完成宅基地使用權、房屋所有權和新一輪土地承包經(jīng)營權確權頒證工作預計總需經(jīng)費9924.5萬元。五是產(chǎn)權信息資料收集困難，由于外出務工人員較多，難以現(xiàn)場指界，所提供的信息資料不全，信息資料錄入系統(tǒng)工作進度緩慢。六是確權過程中的產(chǎn)權矛盾糾紛也不同程度的影響確權頒證進度。
縣級農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易服務中心雖已掛牌成立，開展服務，但由于人員少，功能和各項管理制度不完善，還不適應農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作的需要。__縣18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易服務平臺雖已全部掛牌成立，但大多數(shù)都還未正常運行。
（一）要加快確權頒證進度。一是要加大工作力度，積極探索創(chuàng)新工作方式，健全機構，充實力量，強化部門聯(lián)動協(xié)調(diào)配合機制，加強工作指導，采取有力措施，加大督促落實力度，加快確權頒證步伐。二是要突出重點，全面推進。把確權頒證重點放在經(jīng)濟發(fā)展、有產(chǎn)業(yè)、有項目、有條件的縣、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)和公路沿線周邊地區(qū)村寨。三是要加大矛盾排查調(diào)查糾紛力度，對違規(guī)違法亂占亂建房屋的要研究處理辦法和措施，逐步依法依規(guī)處理，妥善解決各類歷史遺留問題。四是要積極籌措資金，為確權頒證工作提供經(jīng)費保障。五是要積極反映存在的困難問題，如新一輪土地承包證書的樣本、印制等要積極反映，爭取上級有明確的意見。六是要加大力度，督促各中標單位按技術要求，加快測繪進度，力求測繪面積、登記信息全面、準確、真實。規(guī)范完善登記資料和相關文件檔案，建立健全電子信息系統(tǒng)，以便檔案的更新和利用。
（二）要積極探索建立完善農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資服務機制。一是要建立健全縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村產(chǎn)權交易服務中心，突出農(nóng)村產(chǎn)權抵押登記、交易流轉、價值評估、交易簽證、產(chǎn)權處置五大功能，切實解決縣、鄉(xiāng)服務中心人員、經(jīng)費、業(yè)務能力等問題，確保正常運轉。積極研究農(nóng)村產(chǎn)權價值低、變現(xiàn)難問題，整合盤活農(nóng)村資產(chǎn)，引導農(nóng)村資產(chǎn)包團經(jīng)營。同時要加大培育產(chǎn)業(yè)力度，逐步解決農(nóng)村貸款難、無產(chǎn)業(yè)、無項目發(fā)展的問題，確保農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資和流轉有序、持續(xù)推進。二是積極探索創(chuàng)新投資抵押擔保機制。設立農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資風險補償專項資金，不斷完善貸款風險抵押擔保補償機制；引進社會資本建立投資擔保公司；引導農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、合作社聯(lián)社組建擔保機構；積極爭取商業(yè)保險，加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)權的保險力度，逐步形成多渠道、多形式的農(nóng)村產(chǎn)權抵押擔保機制，調(diào)動金融機構參與農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資的積極性，提高農(nóng)戶獲取信貸資金的能力。三是扎實推進農(nóng)村信用體系建設，建立農(nóng)村信息共享平臺。
（三）要進一步加強銀政合作，調(diào)動金融機構參與的積極性。政府要不斷完善金融支持政策，激發(fā)金融機構內(nèi)生動力，引導支持金融機構積極爭取信貸規(guī)模，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，擴大涉農(nóng)貸款規(guī)模，支持農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作順利推進，為突破“三農(nóng)”發(fā)展融資難瓶頸，促進我州“三農(nóng)”發(fā)展作貢獻。
（四）要規(guī)范完善農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資的貸款統(tǒng)計口徑。農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資貸款與涉農(nóng)貸款要單獨分開統(tǒng)計，以便總結農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作取得的成效，分析研究存在的困難問題，科學研究布置下步工作，有力推進農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資工作。
一、凡房屋坐落于大連市中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)和大連高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)國有土地范圍內(nèi)，1997年12月31日以前在市房地產(chǎn)行政管理部門登記并已領取《房產(chǎn)執(zhí)照》的房屋所有權人和本通告前尚未確權登記領取房屋權屬證書的單位和個人，均應申報請換發(fā)和確權登記領取全國統(tǒng)一房屋權屬證書。其他縣（市）、區(qū)和大連經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、大連保稅區(qū)、大連金石灘國家旅游度假區(qū)，按當?shù)厝嗣裾凸芪瘯挠嘘P規(guī)定，換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權屬證書。
二、申請換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權屬證書的期限為1999年4月1日至1999年12月31日，特殊情況經(jīng)批準后可延長至2000年6月30日。申報確權登記并領取全國統(tǒng)一房屋權屬證書的期限為本通告之日起至1999年9月30日止。屆時，原《房產(chǎn)執(zhí)照》一律失效。
三、房屋所有權人在申請換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權屬證書時，需提交原《房產(chǎn)執(zhí)照》和本人身份證明。房屋所有權人是法人或者其他組織的，需提交資格證明。房屋所有權人名稱發(fā)生變化或?qū)υ课葸M行改擴建的，應提交相應的合法證明材料或批準文件。新建或購買房屋尚未確權登記的，應提交新建房屋的批準文件、購房合同書和發(fā)票。
四、已經(jīng)抵押或者典當?shù)姆课荩斒氯穗p方應持抵押、典當合同和《房產(chǎn)執(zhí)照》辦理他項權利登記，領取新的《房屋所有權證》和《房屋他項權證》。
五、市內(nèi)四區(qū)和大連高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)的房屋所有權人，申請換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權屬證書，由房屋所在地市房地產(chǎn)管理局所屬房地產(chǎn)管理處各房管站和園區(qū)管委會房地產(chǎn)局受理。
六、換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權屬證書是關系到保護國家和人民財產(chǎn)利益的一項十分重要而又嚴肅的基礎性工作。各級房地產(chǎn)行政管理部門應在同級人民政府和管委會的領導下，制定周密的工作方案和提供周到的便民服務措施，公布查詢、舉報電話和辦公地址，堅決杜絕亂收費、失職和以權謀私等不正之風的發(fā)生。政府各有關部門應協(xié)助房地產(chǎn)行政管理部門貫徹落實好本通告。
七、全國統(tǒng)一房屋權屬證書包括《房屋所有權證》、《房屋共有權證》、《房屋他項權證》，是房屋所有權人擁有房屋權利的合法憑證，受國家法律保護。除政府授權部門外，任何單位和個人不得印制和發(fā)放房屋產(chǎn)權證書；違者，依法追究其法律責任。
關鍵詞：河道分級管理現(xiàn)狀
中圖分類號：TV147文獻標識碼： A
承德縣地處河北省北部，是京津地區(qū)重要水源之一，屬于灤河水系，境內(nèi)有灤河、老牛河、武烈河等25條匯水面積50平方公里以上河流，河道總長度約656千米。
一、河道分級管理現(xiàn)狀
承德縣河道實行統(tǒng)一管理與分級管理、屬地管理相結合，專業(yè)管理與群眾管理相結合的管理制度，責權統(tǒng)一。按照承德市人民政府《加快河道現(xiàn)代管理體系建設實施方案》明確的河道管理范圍和河道分級管理職責，承德縣境內(nèi)，灤河干流為市級市管河道，其涉河建設項目和活動審批由市級負責，但日常管理維護由縣級負責。縣水行政主管部門對所轄區(qū)域內(nèi)河道實施統(tǒng)一管理，具體事權包括：①域內(nèi)河道涉河建設項目實施的監(jiān)督管理，下放事權的市級河道、縣級河道涉河建設項目建設方案的審批；②域內(nèi)河道采砂規(guī)劃的編制、采砂許可審批及監(jiān)督管理；③規(guī)定區(qū)域內(nèi)河道工程修建維護管理費的征收、上解、使用；④調(diào)處域內(nèi)河道水事矛盾，查處各類違法、違規(guī)行為；⑤域內(nèi)河道堤防建設、運行及維護管理；⑥域內(nèi)河道清障和防汛任務。
在河道管理體制上主要由承德縣水政監(jiān)察大隊、建設管理股、防汛抗旱辦公室具體負責河道監(jiān)察及工程建設的審批、違法違規(guī)、糾紛矛盾的處理以及河道堤防水利工程保護工作。
縣內(nèi)堤防管理現(xiàn)狀是――灤河、老牛河縣城段堤防為4級堤防，保護著承德縣城人民群眾財產(chǎn)的安全，比較重要，由縣水務局設立專門機構管理；其它農(nóng)村河段堤防一般為5等以下堤防，所有權為沿河各村組所有，基本上由沿河各村組管理。
為加強河道采砂管理，縣水務局科學編制采砂規(guī)劃，嚴格采砂審批與監(jiān)管，劃定禁采區(qū)，明確縣內(nèi)武烈河全段和老牛河自三溝鎮(zhèn)下游河段為禁采區(qū)。制定河道巡查制度、河道巡查表及監(jiān)管制度。嚴格落實巡查制度，加大河道日常巡查和監(jiān)管，細化河道監(jiān)管人員職責。為加強河道管理，經(jīng)縣水務局黨委研究決定，在水政監(jiān)察大隊的基礎上，又成立七個水政監(jiān)察中隊，分別與7個基層水務服務站合署辦公，要求各水政監(jiān)察中隊負責各自轄區(qū)內(nèi)河道日常巡查。
在管護經(jīng)費落實方面，努力拓寬資金籌集渠道，在爭取上級財政資金的同時，加大地方資金投入，加強河道維修養(yǎng)護工作。
二、河道分級管理的經(jīng)驗和做法
由于我縣所處山區(qū)，河流數(shù)量較多，河道管理長度較大，而管理隊伍相對薄弱，因此我縣采取多方措施、突出重點加強河道管理工作。主要經(jīng)驗和做法有以下幾點。
（一）領導重視，措施得力。
為認真貫徹落實省政府《關于加快河道現(xiàn)代管理體系建設的意見》（冀政[2012]97號）、市政府《承德市加快河道現(xiàn)代管理體系建設實施方案》（承市政字[2014]14號）精神要求，承德縣政府制定并印發(fā)了《承德縣加快河道現(xiàn)代管理體系建設實施方案》，成立以主管縣長為組長、縣水務、發(fā)改國土、財政等相關單位負責同志為成員的縣加快河道現(xiàn)代管理體系建設工作領導小組，全面負責河道現(xiàn)代管理體系建設工作。為全面加強河道清障及污染治理工作，縣政府印發(fā)了《承德縣河道清障工作工作實施方案》，并專門成立了縣河道清障工作領導小組，指導檢查全縣河道清障工作。
（二）加快推動河道劃界豎樁工作，明確河道管理范圍
為貫徹落實市水務局《承德市河道管理范圍劃界豎樁工作方案》（承政水[2014]56號）等有關文件精神，進一步明晰河道管理職責，明確河道管理范圍,承德縣相應制定了《承德縣河道管理范圍劃界豎樁工作方案》，由縣水務部門專門成立了劃界工作辦公室，具體負責和推進河道管理范圍劃界豎樁工作，此項工作現(xiàn)正積極開展。
（三）部門協(xié)調(diào)，形成合力。
各有關部門各負其責，密切配合，形成合力，共同推進河道分級管理建設。縣水務局與縣國土、住建、交運、林業(yè)、農(nóng)牧、宣傳等部門協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進河道劃界及清障工作。水務、司法和公安等部門實行聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲打擊違法違規(guī)采砂行為，規(guī)范河道采砂秩序，確保河勢穩(wěn)定、行洪暢通。縣電臺、電視臺、報社等宣傳媒介配合做好宣傳工作。
三、存在問題及建議
一是承德縣河流眾多，河道管理長度大，僅匯水面積50平方公里以上河流河道長度就達656千米，如再加上更小支流河道長度可達上千公里，造成河道執(zhí)法隊伍和資金相對薄弱，河道監(jiān)管和執(zhí)法困難。建議：配齊配強執(zhí)法隊伍，增大河道管理資金支持，將部分農(nóng)村匯水面積較小河道、山洪溝等下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級管理。
二是河道劃界工作尚未完成，管理范圍不明確，所有權、管理權和使用權不清晰，河道管理部門不能有效依法行使國家賦予的管護權力，致使河道違法行為不能及時有效制止，與河爭地、與堤爭地及非法設障等行為時有發(fā)生。因此，承德縣按照上級要求，在土地緊張的情況下，采取使用權與管理權分離的形式，盡快完成河道管理范圍劃界工作，向社會公布除正常耕種外其它活動的受限范圍，有效開展河道監(jiān)管和執(zhí)法，建立完善的河道管理責任體系。存在的問題是劃界工作需要大量資金和人力，還會涉及到界樁占地問題，縣級財政困難，工作難度較大。河道劃界完成后、為了有效管理，應進一步完成確權工作，河道管理范圍內(nèi)有很多土地為農(nóng)民在冊內(nèi)土地、樹木等，征占補償所需費用巨大；河道管理范圍內(nèi)不在冊內(nèi)的土地和樹木，涉及到許多農(nóng)民個人利益及穩(wěn)定問題，治理難度大，需要各級政府出臺強而有力地政策。
三是隨著農(nóng)村建設的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村的建筑垃圾和生活垃圾也越來越多，無法有效處理，向河道偷倒垃圾問題嚴重，不僅阻礙行洪，更會帶來水質(zhì)污染問題，而農(nóng)村河道又是各大河流的源頭或上游、一旦污染、后患無窮，所以建議各級政府部門，加大資金投入和管理，花大力氣解決好農(nóng)村垃圾處理問題，有效防止污染的發(fā)生。
作者簡介：張印滿男出生日期 1976 年 3月14 ；